Nonostante i limiti imposti dal fenomeno del cosiddetto “consumo del suolo”, il governo del territorio continua a rivestire un ruolo centrale, non solo per la sua rilevanza economica, ma anche per l’ampiezza del tessuto imprenditoriale e professionale coinvolto negli interventi edilizi. In un contesto normativo sempre più stratificato – dove si intersecano disposizioni statali, regionali e regolamenti locali – il legislatore statale, titolare della competenza a dettare norme di principio in materia urbanistica, ha avviato un processo di razionalizzazione volto alla semplificazione amministrativa.

Strumenti come la CILA, la SCIA e la DIA rappresentano le principali leve di questo intervento, ma la loro diffusione ha sollevato interrogativi cruciali in merito all’effettività delle procedure (si pensi alla completezza della documentazione) e alla loro sindacabilità (i.e. l’impugnabilità da parte dei terzi o il potere di agire in autotutela da parte della Pubblica Amministrazione). La tenuta del sistema semplificato dipende, in larga misura, dalla risoluzione di tali nodi interpretativi.

L’estensione dell’ambito applicativo di questi istituti ha ampliato il novero degli interventi edilizi riconducibili alle procedure semplificate, incidendo su una pluralità di interessi: da quelli privati – come i diritti dei soggetti titolari della vicinitas, proprietaria o commerciale – a quelli pubblici, quali la tutela dei vincoli paesaggistici, la salvaguardia ambientale e la conformità alle destinazioni urbanistiche.

Dinanzi alla farraginosità della normativa di settore – tale da tradursi in una vera e propria antinomia rispetto al dichiarato intento di semplificazione amministrativa – la sentenza n. 1651 resa dalla Sezione II del Consiglio di Stato il 25/02/2025 offre una linea interpretativa in grado di contemperare la garanzia di effettività degli strumenti in questione e la sindacabilità da parte della P.A., a tutela degli interessi potenzialmente coinvolti.

Il caso sottoposto all’attenzione del Consiglio di Stato riguardava una comunicazione inizio lavori asseverata (CILA) in tema di Superbonus, bloccata dall’amministrazione comunale attraverso un atto di declaratoria di inefficacia, che gli stessi proponenti impugnavano dinanzi al TAR territorialmente competente. Il giudice di prime cure accoglieva l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dal Comune, avendo ad oggetto un provvedimento ritenuto privo di contenuto provvedimentale e sfornito del requisito della lesività.

Occorre specificare che nella giurisprudenza amministrativa, si sono nel tempo delineati due orientamenti:

1. secondo il primo (accolto dal TAR), l’attività assoggettata a CILA è libera come nei casi di SCIA, ma a differenza di quest’ultima non è sottoposta a un controllo sistematico; quindi, se nel caso della SCIA il Comune può esercitare un potere repressivo, inibitorio, conformativo e di autotutela, la CILA non potrebbe invece essere annullata o inibita dalla P.A., alla quale sarebbe concesso unicamente di sanzionare l’intervento, poiché realizzato in assenza di titolo idoneo (i.e. permesso di costruire) o in modo difforme dal PGT;
2. secondo altro orientamento, la CILA è ormai divenuta il titolo general-residuale per eccellenza, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del Testo Unico in materia edilizia non impongono la SCIA o il permesso di costruire o che non rientrano ai sensi dell’art. 6 del T.U. nell’attività edilizia libera; pur trattandosi di uno strumento privatistico di semplificazione che non trova corrispondenza nella L. n. 241/1990, l’ampiezza di utilizzo della CILA consente dunque di propendere per la condivisione della natura giuridica e della disciplina degli altri strumenti di semplificazione come la SCIA.

Avverso la decisione resa dal TAR, gli originari ricorrenti hanno proposto appello, che è stato accolto dal Consiglio di Stato, qualificando la CILA come un istituto intermedio tra l’attività edilizia libera e la SCIA, ascrivibile al genere della liberalizzazione delle attività private, così aderendo al secondo orientamento e concludendo, dunque, per l’impugnabilità degli atti variamente denominati dai Comuni in termini di “irricevibilità” o di “archiviazione della CILA”, a fronte dell’evidente carattere lesivo degli stessi, anche in termini fiscali (nel caso di specie, la decadenza dai benefici del Superbonus).

Riconosciuta l’ammissibilità dell’impugnativa dell’atto inibitorio della CILA, la sentenza ha poi accolto il ricorso nel merito per la mancata attivazione del c.d. soccorso istruttorio prima dell’inibizione dell’attività, in quanto le irregolarità riscontrate dall’ente afferivano a carenze prettamente documentali (i.e. discrasie tra l’elaborato grafico a corredo della CILA e il risalente titolo edilizio non rinvenuto dal Comune, con contestazione di lievi difformità in riduzione rispetto a quanto autorizzato) che si sarebbero potute superare attraverso l’attivazione del generale dovere di soccorso istruttorio, così come sancito dalla norma generale di cui all’art. 6, co. 1, lett. b) della L. 241/1990, mediante il coinvolgimento procedurale dell’interessato, che avrebbe potuto produrre documentazione atta a dimostrare la conformità dell’intervento.

Poiché le attività soggette a CILA non sono libere, ma sono assoggettate a un controllo autoritativo semplificato nelle relative modalità, similmente alla SCIA trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19 della L. n. 241/1990, in combinato disposto con le condizioni di cui all’art. 21 nonies, a garanzia dell’effettiva semplificazione e del principio di autoresponsabilità sia del privato istante sia della P.A. procedente.

Pertanto, la scadenza del termine per l’intervento autoritativo impone alla P.A. di intervenire, in coerenza con i principi generali vigenti, in via di autotutela; altrimenti opinando, se fosse consentito alla P.A. di rimettere in discussione ogni elemento di merito della CILA, sarebbe esclusa in radice l’operatività del silenzio-assenso, espressamente prevista dalla normativa di semplificazione (Consiglio di Stato, Sez. III, 05/11/2024, n. 8822).

In tale contesto l’istituto del soccorso istruttorio trova la sua massima applicazione, essendo la Pubblica Amministrazione chiamata non solo ad agire autoritativamente, ma anche a dialogare con il privato, mettendolo in condizione di integrare la documentazione prima della conclusione del procedimento avviato.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha affermato che carenze prettamente documentali negli elaborati a corredo della comunicazione d’inizio lavori asseverata (CILA) possono essere ovviate attraverso l’attivazione del generale dovere di soccorso istruttorio, che può essere utilmente invocato come parametro di legittimità dell’azione amministrativa, pervenendo a un effettivo bilanciamento tra semplificazione edilizia, certezza del diritto e garanzie procedimentali.